Dinero gastado en PRONAPRED: 10 mil millones de pesos. Relación con cambio en violencia: nula

  • Monday, February 13th, 2017
José Merino y Carolina Torreblanca
En cuatro años, el Programa Nacional de Prevención del Delito (PRONAPRED) no ha tenido un efecto negativo sobre homicidios dolosos o robo de autos en los municipios donde se implementó.

“La delincuencia no se combate solo con elemento spoliciacos, sino con una verdadera política de prevención que permita a los jóvenes alcanzar mejores condiciones de vida y desarrollo” —Osorio Chong

Esto declaró el secretario de gobernación en octubre del año pasado, hablando en un encuentro con “beneficiarios” del Programa Nacional de Prevención del Delito (PRONAPRED). Pocos disentirían con la idea de que un enfoque exclusivamente punitivo no es suficiente para luchar efectivamente contra la violencia. El PRONAPRED, lanzado en 2013 y ahora financieramente extinto, pretendía tener dicho enfoque comprehensivo, pero un programa que a lo largo de cuatro años nos costó cerca de 10 mil millones de pesos no ha tenido un efecto discernible en la reducción de la violencia. Más allá de los objetivos no evaluables estipulados en sus lineamientos, como “generar entornos que favorezcan la convivencia y seguridad ciudadana” o “incrementar la corresponsabilidad de la ciudadanía y actores sociales en la prevención social del delito mediante su participación y desarrollo de competencias”, nos propusimos evaluar el efecto del programa en los municipios beneficiados con indicadores concretos: tasa de averiguaciones de homicidios con arma de fuego y robo de autos. Después de analizar los datos, encontramos que su implementación no tiene efecto alguno sobre delitos o violencia, medida con estos dos indicadores. Dicho de otro modo: los municipios con apoyo fiscal bajo este rubro no mostraron trayectorias de delitos o violencia distintos a aquellos fuera del programa.

Una historia de violencia

En 2013, el gobierno federal lanzó su programa insignia de seguridad, el cual pretendía atacar la violencia desde otro ángulo: prevención en lugar de punición. Con criterios poco claros, se seleccionaron 57 demarcaciones prioritarias compuestas por 931 municipios y les destinaron casi dos mil 500 millones de pesos. El proceso se repitió en 2014, ahora incluyendo a 16 demarcaciones adicionales; luego en 2015, agregando otros nueve municipios, y en 2016, donde la disminución en el presupuesto significó que nueve municipios, como Comitán en Chiapas y Zamora, Michoacán, salieran del programa, aunque se incorporaran otros siete. Para 2016, la cantidad de municipios que quedaron dentro del programa sumaban 95.   Simultáneamente, a partir del 2014, la violencia en México tuvo un repunte que continuaría los dos siguientes años. En 2016, cuarto y último año con claro apoyo presupuestal del PRONAPRED, el total de averiguaciones previas por homicidio doloso sumaron 20 mil 778, cifra mayor a la del 2012, año con 20 mil 252 averiguaciones por homicidios dolosos. ¿Este resurgimiento de homicidios fue un proceso paralelo a PRONAPRED o incluyó a los municipios que se encontraban dentro del programa? La pertenencia al programa parece no haber alterado la tendencia de tasa de averiguaciones previas por homicidios dolosos con arma de fuego. Si bien vemos un decrecimiento entre 2013 y 2014 para los municipios dentro del programa, es claro que esta tendencia venía ocurriendo desde 2011 y fue seguida de un resurgimiento de homicidios en 2015. Aunque el alza en tasas de homicidios no dejó exentos a los municipios en PRONAPRED, los municipios nunca incorporados jugaron un papel importante en el repunte, elevando sus tasas de homicidios con arma de fuego de manera notoria a partir de 2015. Que una buena proporción de los municipios que desataron el resurgimiento de la violencia en años recientes haya estado en PRONAPRED no necesariamente significa que el programa fue un fracaso; puede tener que ver con el tipo de municipios que se seleccionaron para entrar al programa: en lugar de concentrarse en municipios con altas tasas de homicidios, que podríamos pensar son los más violentos, se concentraron en lugares con muchos homicidios,es decir, municipios muy poblados, pero no necesariamente con peores condiciones de seguridad. En municipios grandes puede ocurrir que aumente el número absoluto de homicidios sin que esto signifique que haya habido un crecimiento en tasas y un empeoramiento en la calidad de seguridad.     Para analizar el efecto relativo del dinero del PRONAPRED, dividimos el presupuesto otorgado a un municipio en un año entre la población total, obteniendo la cantidad de dinero por persona. La tendencia no se revierte, sin importar la cantidad de financiamiento en términos relativos; los homicidios del año siguiente parecen no estar afectados por la pertenencia o no en PRONAPRED.  

¿Indicador equivocado?

Para la mayoría de nosotros, hablar de violencia significa hablar de homicidios, sin embargo, podría argumentarse que es la variable equivocada para analizar el efecto del PRONAPRED, a fin de cuentas, hay conocidos problemas con la recolección de datos de averiguaciones previas de homicidios: no todos se reportan y el Secretariado del Sistema Nacional de Seguridad Pública ofrece solo datos de averiguaciones previas, no un conteo de víctimas para nivel municipal. Podría argumentarse que el efecto de un programa para prevenir la violencia se reflejaría primero en delitos de bajo impacto y con tasas de denuncia mucho más altas, como robo de automóvil. Aprovechamos los datos de automóviles robados, reportado también a nivel municipio por el SNSP, para ver si el PRONAPRED tienen un efecto en delitos de bajo impacto. Dicho indicador suele tener una cifra negra muy baja, debido a que, para hacer válido el rembolso del seguro, las personas necesitan presentar una denuncia ante el Ministerio Público.   No es sorpresivo que los municipios en PRONAPRED concentran la mayoría de los reportes de robo de auto, pues a fin de cuentas son los municipios más poblados: los 95 municipios que eran beneficiarios en 2016 representan el 40.4% de toda la población nacional. La tendencia en el tiempo tampoco parece haberse visto afectada por el inicio de PRONAPRED para ninguno de los grupos, decreciendo desde 2011 hasta 2014 y luego experimentando un repunte, la misma trayectoria que observamos con homicidios. Descriptivamente, parece que estar en PRONAPRED no redujo ni en homicidios ni robo de autos. Sin embargo, la estadística descriptiva no es suficiente para poder sacar conclusiones sobre la efectividad de un programa. Para contestar a la pregunta ¿cuál fue, si es que hubo, efecto del PRONAPRED sobre violencia? Hace falta un modelo econométrico más sofisticado, que se acerque más (aunque muy imperfectamente) a los resultados que obtendríamos si hubiéramos diseñado un experimento en el laboratorio con la intención de conocer el efecto del PRONAPRED.

Paréntesis: ¿Cómo saber si un programa de gobierno fue efectivo o no?

Existe un problema al evaluar programas gubernamentales: no hay manera de saber qué hubiera pasado en un lugar si no se hubiera implementado ahí el programa. En el caso de PRONAPRED, por ejemplo, sabemos cómo cambió la violencia en los municipios en los que se implementó y sabemos lo mismo para aquellos municipios en los que no se implementó; pero no sabemos ni que hubiera pasado con la violencia en los municipios en los que síse implementó si no se hubiera hecho, ni lo que hubiera pasado en los municipios donde no hubo PRONAPRED si sí hubiera habido. Esto quiere decir que la única manera en la que podríamos conocer exactamente el efecto del PRONAPRED es si los municipios tuvieran “hermanos gemelos”, idénticos excepto por su pertenencia o no al programa y comparáramos la violencia entre los dos gemelos. Otra opción que nos permitiría estimar el efecto del tratamiento sería que hiciéramos un experimento en un “laboratorio”; escogiendo a los municipios de manera aleatoria, ignorando cualquier otra característica que pueda modificar sistemáticamente el efecto del programa; por ejemplo: los niveles municipales preexistentes de violencia o el tamaño de la población. Esto no quiere decir que estas variables no modifiquen el efecto en PRONAPRED, sino que van a estar distribuidas igual entre los municipios con PRONAPRED y los municipios sin PRONAPRED, por lo que su efecto se cancela. Para decidir qué municipios formaban parte del programa y que municipios no, evidentemente no se hizo una rifa, pero tampoco se hizo una asignación sistemática relacionada con violencia. Fue como planteábamos al inicio, una mezcla de criterios poblacionales, negociaciones políticas y representatividad nacional. Esto quiere decir que aunque imperfecta, puede existir una relación entre la asignación del programa y niveles de violencia previa; por lo que simplemente restar el total de homicidios en municipios con PRONAPRED y municipios sin el programa nos puede llevar a subestimar el efecto que tuvo y llegar a una conclusión errónea sobre si fue efectivo o no. Además, existen otras características particulares a municipios violentos, que están ahí precisamente porque son violentos y que pueden modificar también el efecto del programa de manera sistemática. Para resolver este problema, hacemos uso de una técnica para modificar los datos y permitir una mayor comparabilidad entre municipios con y sin el programa llamada “matching” o emparejamiento. Esta técnica parea municipios que son iguales en las variables que pensamos podrían sesgar la identificación de la relación entre PRONAPRED y violencia (Ver nota al final). Para este ejercicio, pareamos a los municipios en el tiempo usando tasa de homicidios con arma de fuego en 2012 y si el municipio se encuentra en un estado donde hubo o no un operativo militar en el sexenio de Calderón. De este modo hacemos que los municipios sean lo más parecidos posible en estas dos medidas, pero que difieran en si estaban o no en el programa. Esto nos permite comparar, por ejemplo, la violencia en Torreón, con la de un municipio que era igual de violento en 2012 pero que acabó quedándose fuera de PRONAPRED. Creemos que el ejercicio se puede replicar usando los datos mucho más detallados publicados por el CIDE sobre enfrentamientos entre autoridades y civiles para afinar geográficamente la medida de “operativo”. Dado que no sabemos exactamente el criterio para seleccionar a los municipios que entraron en el programa, ni como este criterio fue cambiando con los años, pareamos municipios no por su propensión a ser elegidos, (lo que es conocido como propensity score matching) dado que no sabemos cuál es el criterio exacto de selección, sino por el nivel observable de una variable que sabemos afecta la relación del tratamiento (ser parte del PRONAPRED.) A este tipo de técnica se le llama “coarsened exact matching”. Después de emparejar a los municipios con un contrafactual lo suficientemente parecido a él, corremos una regresión de mínimos cuadrados, controlando por otras variables que puedan ser determinantes en el nivel de violencia (ver nota al final).

El (inexistente) efecto del PRONAPRED

Después de parear los municipios según su tasa de homicidios con arma de fuego en 2012 y la presencia o no de operativos militares, estamos listos para medir si el PRONAPRED se relacionó con caídas en violencia en los municipios donde se aplicó respecto a aquellos en los que no se aplicó. Los resultados sostienen que estar o no en PRONAPRED no tiene ninguna relación con la tasa de homicidios con arma de fuego del año siguiente. Lo que mejor explica la tasa de homicidios de un año es la tasa de homicidios que tenía ese mismo municipio el año anterior, así como la tasa de homicidios que tienen los municipios vecinos. Esto nos habla de lo persistente que es el nivel de violencia en el tiempo y de cómo responde también a un fenómeno geográfico: los municipios se contagian entre sí. Si repetimos el proceso, pero ahora con la tasa de robo de autos, los resultados son igualmente desalentadores para el PRONAPRED; lo único que parece relacionarse con robo de autos es la tendencia histórica y qué tan grande sea el municipio, los dos tienen un efecto positivo sobre robo de autos al año siguiente. Por último, el tamaño del presupuesto también es estadísticamente irrelevante; si corremos una regresión sencilla, controlando por las mismas variables que utilizamos en el modelo de “matching”, pero ahora para explicar la violencia con arma de fuego del año próximo por la cantidad de dinero que reciben los municipios en el programa, entendemos que el fracaso de PRONAPRED en mejorar los niveles de violencia no se debió a falta de presupuesto en ciertos municipios, sino que fue igual de neutral para atacar la violencia sin importar el dinero que le dedicaran. Pasar de ser el municipio que recibió menos presupuesto en términos absolutos a ser el que más dinero consiguió no tienen un efecto significativo en la tasa de averiguaciones previas por homicidio con arma de fuego al año siguiente.

¿Prevenir la violencia? Sí, pero así no

Que la violencia en México es un problema que requiere de soluciones integrales, no solo de acción policiaca o militar, nadie lo discutiría. En ese sentido, sí es una gran lástima que los recortes presupuestales signifiquen que la lucha contra la violencia regrese a ser simplemente un esfuerzo de organismos de seguridad pública. Sin embargo, no debemos lamentarnos de la extinción de un programa que costó 10 mil millones de pesos y no logró mejorar las condiciones de seguridad en el país. Nunca se pensó siquiera como un programa para reducir violencia o delitos; mucho menos se pensó como un programa cuyos resultados deberían ser medibles. No nos debe sorprender tampoco que el PRONAPRED no haya tenido ningún logro cuantificable, desde su planeación hasta su ejecución queda claro que el problema principal es uno de diagnóstico: queremos combatir la violencia, pero no entenderla. Hay tres notorios errores con cómo se identificaron los municipios que se iban a incorporar al PRONAPRED, que a pesar de la opacidad de los mecanismos de selección resultan evidentes al ver los datos: 1) Se eligieron municipios con muchos homicidios, pero no necesariamente tasas altas de homicidios. Esto es problemático porque, cuando hablamos de niveles absolutos, generalmente estamos hablando de municipios muy poblados. Si no ponderamos por población, no es posible comparar la situación de seguridad en diferentes municipios. Factiblemente la condición de seguridad es más grave en un municipio con pocos homicidios, pero tasas altas que en un municipio con muchos homicidios, pero muchos pobladores. 2) Se eligieron por lo general municipios individuales, no se entendió que la violencia tiene patrones geográficos con contagios regionales. BLOG Una de las variables que mejor explica la tasa de homicidios con arma de fuego del año siguiente de un municipio dado es la tasa promedio de homicidio con arma de fuego de sus municipios colindantes. La violencia no se contiene dentro de las delimitaciones arbitrarias que son fronteras municipales, a menudo tiene lógicas regionales, ya sea por actividad de cárteles, por rutas de trasiego o por regiones de cultivo. Sólo actuar un municipio en particular en un territorio donde toda la región es violenta, es un esfuerzo inútil y señal de que no se entiende las causas de la violencia. 3) No se entendió que hay que analizar tendencias y cambios en violencia, no sólo niveles. En el primer año de PRONAPRED se eligieron municipios que llevaban dos años disminuyendo constantemente sus tasas de homicidios. Para la selección parecen haber visto solo la información de un año, ignorando la tendencia. Por otro lado, no se incluyeron municipios con pocos homicidios absolutos, pero en los que la tendencia había tenido un aumento significativo y atípico. El mejor predictor de la violencia en el próximo año de un municipio es el nivel de violencia en ese municipio el año anterior.  Si no analizamos los patrones históricos, estamos ignorando los focos rojos y los cambios que son históricamente atípicos. Cuatro años después, concluimos como en otros programas, que PRONAPRED fue sólo un mecanismo para transferir más dinero a los estados… no un programa de prevención de delitos y violencia. 10 mil millones de pesos tirados a la basura.   José Merino Twitter: @PPmerino Carolina Torreblanca  Twitter: @caro_whitetower