Eficacia y democracia: la reconcentración del poder en México

Por: José Merino (@PPmerino) y Jessica Zarkin (@jesszark)

El Pacto por México fue anunciado como un mecanismo informal para empujar de manera consensual una serie de reformas legislativas entre los tres partidos con más peso electoral. Una solución frente a la percepción de que uno de los principales problemas del sistema político era la falta de acuerdos legislativos más fundada en conclusiones de parte de la vieja literatura sobre sistemas presidenciales (i.e. Juan Linz), que en evidencia empírica (Ver Casar y Marván, 2012; Cheibub, Przeworski y Saiegh, 2004). Ante la percepción de que la democracia implicó barreras a la eficacia, se optó por lo opuesto: priorizar la eficacia sacrificando atributos de la democracia. Mexicanísima solución: encontrar en acuerdos no institucionales (i.e. sujetos a mecanismos de rendición de cuentas) entre élites partidarias herramientas para generar mayorías legislativas sin modificar el sistema político; es decir, la distribución de poder entre élites partidarias y sus legisladores; y entre éstos y sus electores. Bajo esa premisa, uno esperaría observar en los dos años de la LXII Legislatura, con Enrique Peña Nieto (EPN) como presidente, una mayor efectividad legislativa por parte del Ejecutivo, y al tiempo, una mayor viabilidad de iniciativas presentadas por los partidos opositores que co-firmaron el Pacto por México. Los datos (obtenidos del Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación) no respaldan esta expectativa. Para empezar, la productividad legislativa del Ejecutivo fue de hecho menor bajo esta administración que bajo el mismo periodo de Felipe Calderón Hinojosa (FCH). Pero el hallazgo más alucinante derivado de los datos es la desaparición de legisladores como actores… legislativos. Respecto al mismo periodo de la administración anterior, las iniciativas publicadas que fueron presentadas por diputados cayeron dramáticamente. Esta fue una legislatura que, hasta ahora, se limitó a discutir y publicar la agenda del Ejecutivo. El rendimiento de la LXII Legislatura se tradujo en 3% de iniciativas de ley publicadas, de las cuales, casi 50% fueron sometidas por el Ejecutivo Federal. De las 2 mil 294 iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados de septiembre de 2012 a agosto de 2014; sólo 79 fueron aprobadas (a las que agregamos 13 que el Ejecutivo presentó en el Senado, en las que la Cámara de Diputados fue revisora, para sumar 92) y publicadas en el Diario Oficial de la Federación. 1 De estas 92 publicadas [1], 50 las presentó el Ejecutivo Federal, lo que significa que más del 50% del tiempo finito y competido en comisiones y en el pleno se le brindó al Ejecutivo; y el resto del tiempo lo disputaron 500 diputados de siete partidos, de 32 entidades, y representantes de las preferencias de millones de electores de 300 distritos de mayoría y ocho circunscripciones regionales de representación proporcional. Irónicamente, sin un pacto de por medio, los diputados de la LX Legislatura (de mediados de 2006 a mediados de 2008) lograron publicar en el Diario Oficial de la Federación 16% de las iniciativas de ley presentadas en esos mismos dos primeros años de trabajo y menos del 10% venían desde el Ejecutivo Federal. Si bien Calderón y Peña Nieto presentaron un número similar de iniciativas y lograron ser casi igualmente efectivos (el bat legislativo de Calderón es ligeramente superior al de Peña Nieto, 84% contra 73% respectivamente), la diferencia en el número de iniciativas publicadas (278% más con Calderón que con Peña) entre ambas legislaturas nos lleva al hallazgo principal: aunque la efectividad legislativa del presidente no creció, la agenda sí se concentró en sus iniciativas, al tiempo que la efectividad legislativa de los propios diputados se diluyó. No sorprende entonces que la concentración de la agenda legislativa incluso impactó la actividad de las comisiones de la cámara baja. Apenas 22 comisiones dictaminaron iniciativas que pasaron a ser ley durante la LXII Legislatura mientras que durante la LX fueron 30. 2 ¿Dónde quedaron nuestros diputados? De 500 diputados, 374 diputados presentaron al menos una iniciativa durante los dos primeros años de la LXII legislatura y 32 lograron su publicación. Durante la LX Legislatura, los números de presentación son prácticamente iguales con 373 diputados, sin embargo los diputados que publicaron son 4.6 veces más que durante la LXII Legislatura, 148. Puesto de otro modo, el número efectivo de legisladores con una ley publicada en la LX legislatura fue de 53, mientras que en la LXII legislatura sumaron apenas 22 [2]. Esto implica que en los primeros dos años de FCH, hubo 3.4 diputados por cada iniciativa presentada por alguno de ellos que llegó a publicarse (i.e. volverse ley), mientras que en los primeros dos años de EPN hubo 15.6 diputados por cada ley generada ahí mismo. Y entre más tiempo pasaba, peor su desempeño. En el segundo año de la legislatura el 100% de las iniciativas individuales (es decir presentadas por un diputado, no por la bancada) del PT no fueron publicadas, 99% de las iniciativas del PAN, 99% del MC, 99% del PANAL, 98% del PRD, 98% del PVEM y 96% del PRI. 5 ¿Qué determinó la probabilidad de que una iniciativa se convierta o no en ley? Usando datos de la LXII legislatura en sus dos años, estimamos el efecto de las características de la iniciativa y quien la presentó sobre esa probabilidad [3]. De todos los factores incluidos hay dos que tienen un efecto positivo y significativo sobre la probabilidad de publicación: que la iniciativa la presente el Presidente (al 99%) o bien, que el tema de la iniciativa sea sobre el propio poder legislativo (al 90%). 9 Así, cuando una iniciativa la presenta el Ejecutivo, la probabilidad de que ésta sea publicada es 87% mayor que si la presentara cualquier otro actor. En dirección contraria, cuando la iniciativa la presentó un panista, la probabilidad de publicación cae en 2.2%. Notoriamente, entre el primer y último mes de la LXII legislatura, la probabilidad de que una iniciativa se publicara, cayó en 5.4%. Aunque es difícil hablar de un patrón (dado que sólo hay dos episodios), las primeras dos administraciones en democracia mostraron una mayor efectividad del Ejecutivo en la primera legislatura de su administración, que en la segunda. Por ejemplo, FCH presentó seis iniciativas de reforma constitucional en la LX legislatura, de las cuales el legislativo le aprobó cinco, mientras que en la LXI legislatura presentó dos y la aprobaron una. Los primeros dos años de la primera legislatura para cada Presidente presentan casi el único momento de oportunidad para negociar agenda y darle viabilidad sin la incidencia de un proceso electoral. ¿Qué dejó el Pacto por México? Así, el Pacto no elevó la efectividad del Ejecutivo respecto a la administración anterior, pero sí logró anular el trabajo legislativo de los propios diputados. Se podrá argumentar que cualitativamente lo aprobado con EPN fue más sustancial y requería por tanto, de un mecanismo adicional para garantizar su aprobación. Se puede argumentar, pero difícilmente probar, dado que no conocemos detalles sobre el proceso de negociación de temas dentro del Pacto [4]. ¿Qué dejó la LXII Legislatura a la sombra del Pacto por México? Una agenda reconcentrada en el Ejecutivo sin que éste fuese más efectivo que su antecesor; un proceso de negociación que impide identificar el proceso de construcción de agenda y asignar responsabilidades; un poder legislativo atrofiado en términos de incidencia en la formulación leyes, y, como constante, un electorado que, carente de mecanismos de rendición de cuentas, permanece excluído de la discusión e incidencia públicas. ¿Por qué la “solución” mexicana para generar mayorías tuvo que implicar tales sacrificios a la representación, el equilibrio de poderes, y la deliberación, esto es, a la salud de nuestra democracia? ————————— [1] Incluye las iniciativas que el Ejecutivo presentó en el Senado [2] El número efectivo de legisladores se calcula con la misma fórmula utilizada para número efectivo de partidos en el legislativo (uno sobre la sumatoria del cuadrado de la proporción de iniciativas de cada legislador respecto al total de iniciativas). [3] Se usó un modelo logístico con errores robustos usando como variable dependiente una medida dicotómica que toma el valor de 0 cuando una iniciativa no es publicada, y 1 cuando sí. El modelo reportó un valor Wald Chi2 de 240 y clasificó correctamente el 97.9% de los casos. Para más detalles, acceder al link al final del texto. [4] Lo más cercano es el trabajo periodístico de Denise Maerker, publicado en el número de diciembre del 2013 en Nexos, así como la serie especial en su programa Punto de Partida. Nota metodológica Para acceder a los datos en formato CSV o DTA; así como al programa del modelo y la lista de comisiones a la que hacemos referencia en la gráfica 2, acceder este link.