Por qué la reelección sirve y por qué no servirá en México

Por: José Merino (@PPmerino), Eduardo Fierro (@EDUFIERRO) y Jessica Zarkin (@jesszark)

Una democracia representativa no es un sistema en el cual los ciudadanos se gobiernan a sí mismos, sino un sistema en el que las políticas públicas y las decisiones gubernamentales están sujetas al veredicto de las personas. Pero, ¿qué hace que las instituciones democráticas induzcan a los gobernantes a actuar en el mejor interés de los ciudadanos? Empecemos por lo básico. Lo primero que debemos entender es qué es la representación política. La representación no es más que la relación entre intereses y resultados. Para unos, como Hobbes, el representante es aquél a quien se le transfiere autoridad por medio de elecciones; sin embargo, y más importante, para los teóricos de la rendición de cuentas el representante es aquel que debe dar cuenta de sus acciones.
La rendición de cuentas, o mejor conocido como accountability en inglés, surge cuando las elecciones sirven para responsabilizar a los gobiernos de acciones pasadas. Los representantes, al anticipar el juicio de sus votantes, son inducidos a escoger políticas que creen serán evaluadas positivamente por los ciudadanos. El nivel óptimo de accountability al que aspiramos –que está en función de qué tan responsivo se busca que un gobierno sea– no es inherente a la democracia ni a las elecciones. Al contrario, las elecciones son un mecanismo necesario más no suficiente para asegurar la representatividad. Entonces ¿qué nos queda? Si sabemos que los gobiernos democráticos varían enormemente en producir políticas que son responsivas a la voluntad general y esta diversidad surge de las distintas estructuras representativas con las que cuenta cada gobierno, lo que necesitamos es desarrollar instituciones que permitan que la representación tenga un impacto en la vida de los ciudadanos. La solución por excelencia ha sido y es la reelección. Un mecanismo que permite el veredicto ciudadano al final de un periodo electoral y por medio del cual los representados tienen la posibilidad de castigar o premiar las acciones de sus representantes. Otro mecanismo poco estudiado, y que quedó fuera de la reforma política, es la revocación de mandato. La diferencia clave entre éste mecanismo y la reelección es que en el segundo el veredicto es permanente. Los ciudadanos pueden convocar a elecciones y quitar de su puesto al representante en cualquier momento de su mandato –claro, sujeto a restricciones y requisitos mínimos. Y no, ésta no es una narración de un cuento de hadas, ha sucedido múltiples veces en Estados Unidos. Dos de ellas a nivel de gobernadores: North Dakota en 1921 y California en 2003 (seguramente no sabes que así se volvió gobernador Arnold Schwarzenegger). Pero, más allá de quedarnos en un nivel meramente teórico, y antes de abordar la propuesta de reelección en México, algo que todos debemos saber es que las instituciones democráticas no sólo modifican la relación entre el representante y los ciudadanos, también tienen un efecto cuantificable en cuestiones tan específicas como recaudación y gasto. Si bien no hay estudios para el caso mexicano, sí podemos utilizar diversas investigaciones subnacionales de Estados Unidos para arrojar conclusiones. Autores como Timothy Besley y Anne Case descubren que los estados en E.U. que tienen límites a la reelección se comportan distinto que los estados sin restricciones al número de veces que un representante se puede reelegir. En específico, encuentran que estos estados gastan y recaudan más por un elemento fundamental: ya no tienen que rendirle cuentas al ciudadano al final de su periodo en funciones. Un estudio más cercano a nosotros es el efecto de la revocación de mandato sobre estas mismas dos variables. Graph 1 copy Graph 2 copy Encontramos una diferencia sistemática en el nivel de recaudación, y no tan evidente en el nivel de gasto, cuando los gobernadores están sujetos a revocación en Estados Unidos. En este caso también encontramos que recaudan más y, en algunas ocasiones, gastan más, por dos razones principales: los gobernadores tienen mayor incertidumbre de permanencia en el poder y los ciudadanos están más dispuestos a otorgarle recursos al estado al percibir un mayor nivel de accountability. Una manera muy sencilla de verlo es tomar dos estados –uno con revocación y otro sin– y simular que pasaría si estuviera en el mundo contrario. Los siguientes son los resultados de Nueva York y Wisconsin. Graph 3 copy Graph 4 copy Ante cambios en ingreso estatal, Wisconsin hubiera recaudado menos impuestos de no tener revocación y Nueva York más impuestos de sí contar con ella. Entonces si te preguntaran por qué deberían importarte las instituciones democráticas de tu país, tu respuesta debería ser tripartita:
  1.  Por el nivel de accountability que permiten lograr
  2. Por qué tan responsivo se vuelve un gobierno
  3. Por sus efectos en política fiscal.
Ahora bien, ¿qué tenemos en México? Es uno de dos países latinoamericanos sin reelección y cuya propuesta en la reforma política está limitada en muchos sentidos. Los puntos clave sobre el mecanismo de reelección avalado en el Senado fueron: los diputados podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos y los senadores por dos; el mecanismo entrará en vigor en 2015 para los diputados y en 2018 para los senadores; los congresos locales deben ajustar las constituciones de los estados para permitir la reelección de diputados locales y alcaldes; los representantes podrán buscar reelegirse por su mismo partido, por los partidos de la coalición que los postuló, o por un tercer partido si renuncian a su militancia a la mitad de su mandato. Si bien se cambió la cláusula de sujetar la reelección al partido político, todo indica que poco nos moveremos del status quo, seguiremos con representantes que probablemente primero respondan a los intereses de su partido político y no al juicio de los ciudadanos. Son muchos los efectos perversos de agregar una temporalidad fija a la renuncia de la militancia para buscar la reelección por otro partido: le robas credibilidad a la amenaza de salida del partido porque sólo se puede efectuar en la primera mitad de su mandato, logras un gobierno menos responsivo a los intereses de los ciudadanos, y no queda claro si el elemento de rendición de cuentas de la reelección está encaminado hacia el ciudadano o hacia el partido. Porque recuerda que la definición de accountability dice que el hombre o grupos de hombres a quienes le tiene que dar respuesta un funcionario es a aquellos que representa. En el caso de México ¿a quién representarán en última instancia? Con el los límites al número de veces que pueden reelegirse y con la cláusula de renuncia a la militancia a la mitad de su mandato es difícil responder a esa pregunta. Con y sin reforma política los partidos políticos siempre mantendrán la amenaza de remoción del poder si no se actúa en su mejor interés. Si a esto le sumamos gobiernos de coalición y la exclusión de segunda vuelta, de la ley de candidaturas independientes (incluyendo su reelección) y de consulta ciudadana, lo único que podemos concluir es que como ciudadanos importamos poco para quienes aprobaron la reforma. No cambiará el bat legislativo con gobiernos de coalición, no ganaremos leverage político sobre nuestros representantes y el gobierno no será más responsivo a nuestros intereses con esa pseudo-reelección. Lo que sí tendremos serán mayorías ficticias, partidos políticos fortalecidos y ciudadanos debilitados a su mínima expresión.   Si te interesa literatura sobre el tema puedes consultar:
  • Besley, Timothy y Anne Case. “Political Institutions and Policy Choices: Evidence form the United States”. Journal of Economic Literature 41 (2003): 7-73.
  • Madison, James. “Federalist 57”. The Library of Congress, 1778. Consultado el 16 de septiembre, 2012.
  • Madison, James. “Federalist 51”. The Library of Congress, 1778. Consultado el 8 de septiembre, 2013.
  • Manin, Bernard. The Principles of Representative Government, New York: Cambridge University Press, 1997.
  • Merino, José, DE: Argumentos contra gobiernos de coalición.
  • Merino, José, DE: Lecturas útiles para bufar gobiernos de coalición.
  • Merino, José, DE: Reeleción, el argumento teórico mínimo a favor.
  • Mill, John Stuart. Consideraciones sobre el gobierno representativo. New York: The Liberal Arts Press Inc., 1958.
  • Pitkin, Hanna Fenichel. The Concept of Representation. Berkley: University of California Press, 1972.
  • Przeworski, Adam, Susan C. Stokes y Bernard Manin. “Elections and Representation”. En Democracy, Accountability and Representation editado por Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Manin, 29-50. New York: Cambridge University Press, 1999.
  • Zarkin, Jessica. “La revocación de mandato y su efecto como mecanismo de disuasión. Un estudio de la política económica de los estados en Estados Unidos”. Tesis de Licenciatura. 2013. ITAM